نظارت استصوابی و شرعی بودن آن

نظارت استصوابي چيست؟ در پاسخ به شرعي بودن آن چه جوابی باید داد؟

دانشجوي گرامي ضمن تشکر از انعکاس سوالات و ديدگاههاي خود به اين مرکز ، اهتمام شما به زدودن شبهات و شناخت صحيح مباني و ساختارهاي نظام مقدس جمهوري اسلامي قابل تقدير و احترام است .
قبل از پرداختن به چيستي و چرايي نظارت استصوابى ، به صورت مختصر گفتني است نظارت استصوابى هيچ گونه منافاتي با شرع و حق راي مردم ندارد ، زيرا از يکسو قانون اساسي جمهوري اسلامي که مطابق مباني اسلامي تدوين شده شرايطي را براي کارگزاران نظام اسلامي در بخشهاي مهم در نظر گرفته که کاملا مورد تاکيد آموزه ها و عقلانيت ديني است و مرجع نظارت کننده بر احراز اين شرايط شوراي نگهبان است که در قانون اساسي به عنوان ميثاقي ملي ميان مردم و حاکميت به رسميت شناخته شده و مورد تائييد مجتهدان و ولايت فقيه قرار گرفته است و بديهي است پاي بندي به چنين ميثاقي خود از مصاديق وفاي به عهد و وفاي به عقد است . و از سوي ديگر نظارت استصوابى شوراى نگهبان، نه تنها با حق رأى مردم منافات ندارد؛ بلكه دقيقاً بر اساس خواست و اراده مردم و در راستاى حفظ و صيانت از آراى آنان است. بر اين اساس گفتنى است كه: يكم. اين نظارت، به انتخابات ايران اختصاص ندارد و در همه كشورها به صورت‏هاى مختلف اعمال مى‏شود. بنابراين بايد همين اشكال را بر انتخابات كشورهاى ديگر نيز وارد كرد. دوّم. اين نظارت، نوعى تأكيد بر رأى مردم است، نه دخالت در آن؛ چون همان مردمى كه در انتخابات شركت مى‏كنند، پيش در آن به قانون اساسى كشور و قانون انتخابات -كه شرايط انتخاب شوندگان را تعيين كرده است رأى داده‏اند. در حقيقت مردم با رأى مستقيم به قانون اساسى و رأى غير مستقيم به قانون انتخابات، لزوم وجود شرايط خاص در انتخاب‏شوندگان و تشخيص آن به وسيله شوراى نگهبان را پذيرفته‏اند. بنابراين، شوراى نگهبان وكيل مردم است تا اين شرايط و صلاحيت‏ها را تشخيص دهد؛ نه مخالف آراى آنان. مرندى، محمدرضا، نظارت استصوابى و شبهه دور، صص 3830. سوّم. اگر به بهانه اينكه نظارت استصوابى -به معناى بررسى صلاحيت‏ها و رد و تأييد نامزدها با آراى مردم منافات دارد، اين نوع نظارت را از عهده شوراى نگهبان خارج سازيم، آيا باز هم از اجراى آن به وسيله مرجع قانونى ديگرى بى‏نياز خواهيم شد؟ بى‏ترديد پاسخ منفى است؛ زيرا به هر حال، انتخابات به نظارت نياز دارد و ناگزيز در فرض مذكور، بايد مانند برخى كشورها، با نظارت استصوابى وزارت كشور انجام شود. حال هرگونه بررسى صلاحيت‏ها حتى از ناحيه وزارت كشور نيز، بايد نادرست و منافى آراى مردم باشد. در غير اين صورت وضع قانون در باب شرايط نامزدى و ذكر اوصاف خاص در نامزدها، لغو و بيهوده است.نيكزاد، عباس، نظارت استصوابى، ص 33. پس اگر تشكيلاتى به نام «نظام پزشكى» در جامعه‏اى به فعاليت بپردازد و پس از احراز صلاحيت يك طبيب به او اجازه طبابت داه شود و از ديگرى به دليلى منطقى سلب صلاحيت شود، به اين معنا نيست كه جلوى انتخاب پزشك دلخواه را از مردم گرفته است؛ بلكه؛ به اين معنا است كه پس از احراز صلاحيت و شايستگى لازم، مردم در رجوع به پزشك دلخواه مختار هستند.


در ادامه جهت آگاهي بيشتر ، مطالبي بيان مي شود :
پرسش 1 ؛ نظارت استصوابى يعنى چه؟ چرا شوراى نگهبان اعمال نظارت استصوابى مى‏كند؟
پاسخ :نظارت بر چگونگى و حسن اجراى فرآيندهاى قانونى - سياسى، در هر كشور به دو گونه قابل تصور است:

1. نظارت استطلاعى‏
به نظارتى گفته مى‏شود كه ناظر موظف است تنها از وضعيتى كه مجريان انجام مى‏دهند، اطلاع يابد. سپس بدون آنكه خود اقدام عملى كند و نحوه اجرا را تأييد يا رد كند، آنچه را مشاهده كرده به مقام ديگرى گزارش دهد. اين گونه نظارت -كه صرفاً جنبه آگاهى‏يابى دارد به واقع حق همه شهروندان جامعه است و تفاوتى با نظارت ساير شهروندان ندارد؛ مگر از جهت امكان دسترسى به اطلاعات طبقه‏بندى شده. اين گونه نظارت را نظارت غيرفعال يا «Passive» نيز مى‏گويند.

2. نظارت استصوابى‏
«استصواب» كه واژه عربى است با واژه «صواب» هم ماده است. «صواب» به معناى درست در مقابل خطا و «استصواب» به معناى صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل اينكه گفته شود: اين كار صحيح و بى اشكال است.
در اصطلاح «نظارت استصوابى» به نظارتى گفته مى‏شود كه در آن ناظر، در موارد تصميم‏گيرى حضور دارد و بايد اقدامات انجام شده را تصويب كند تا جلوى هر گونه اشتباه و يا سوء استفاده از جانب مجريان گرفته شود. بنابراين نظارت استصوابى نظارت همراه با حق دخالت و تصميم‏گيرى است. اين گونه نظارت را نظارت فعال يا «Active» نيز مى‏گويند.
نظارت استصوابى به چند صورت تصور مى‏شود:
1-2. نظارت استصوابى تطبيقى‏
در اين فرض ناظر موظف است، اقدامات و اعمال كارگزار را با ضوابط و مقررات تعيين شده، تطبيق دهد و در صورت عدم انطباق، عمل و اعتبار ندارد و منوط به تأييد ناظر است.
2-2. نظارت عدم مغايرت و تعارض‏
در اين گونه نظارت ناظر موظف است از خروج و انحراف كارگزار از محدوده مقرر شده، جلوگيرى و منع كند. اين گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دايره محدودترى دارد و از آن به نظارت استصوابى حداقلى ياد مى‏شود.
3-2. نظارت مطلق‏
در اين شيوه از نظارت هر عملى كه كارگزار انجام مى‏دهد، منوط به تأييد ناظر است و در صورت سكوت يا عدم اظهار نظر و يا عدم حضور او، كليه اقدامات كارگزار غير قانونى و بى‏اعتبار است.
سؤالى كه اكنون مطرح مى‏شود اين است كه: آيا شوراى نگهبان حق نظارت استصوابى دارد يا نه؟ در صورت مثبت بودن چه نوع نظارت استصوابى و با چه ساز و كارى، به وسيله شوراى نگهبان اعمال مى‏شود؟
در پاسخ گفتنى است نظارت استصوابى به وسيله شوراى نگهبان، داراى پشتوانه‏هاى عقلايى و قانونى است؛ زيرا در بسيارى از كشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم، براى تصدى مسؤوليت‏هاى مهم، شرايط ويژه‏اى در نظر گرفته مى‏شود تا هم وظايف محوله به شخص مورد نظر، به درستى انجام پذيرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بى كفايتى و نالايق بودن مسؤول برگزيده شده، پايمال نگردد.
از اين‏رو امروزه در دموكراتيك‏ترين نظام‏هاى دنيا، شرايط ويژه‏اى براى انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان (در فرايندهاى انتخاباتى) در نظر گرفته مى‏شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرايط داوطلبان انتخابات تعيين مى‏كند. اين نهاد، عهده‏دار بررسى وضعيت و روند انجام انتخابات و وجود يا عدم وجود شرايط لازم در داوطلبان است كه در نتيجه به تأييد يا رد صلاحيت داوطلبان مى‏انجامد.
بنابراين نظارت استصوابى، امرى شايع، عقلايى و قانونى در بسيارى از كشورها و نظام‏هاى موجود دنيا است؛ مثلاً يكى از شرايط معتبر در تعداد زيادى از نظام‏هاى سياسى جهان، اين است كه نامزد مورد نظر، سابقه كيفرى نداشته باشد و افراد داراى سوء سابقه كيفرى، از پاره‏اى از حقوق اجتماعى از جمله انتخاب شدن براى مجالس تصميم‏گيرى، هيأت‏هاى منصفه، شوراها و... محروم‏اند و نيز شرايطى نظير التزام عملى و پذيرش قانون اساسى، سلامت روان و عقلى و....ر. ك: مرندى، مرتضى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى، ص 47.
در كشور ما نيز -مانند ساير كشورهاى جهان قانون مرجعى را معرفى كرده است كه براى انتخابات و صلاحيت نامزدهاى انتخاباتى نظارت كند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسى، اين وظيفه بر عهده شوراى نگهبان قرار دارد: «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد».

نظارت در قانون اساسى‏
نكته قابل توجه اينكه در قانون اساسى به نوع نظارت تصريح نشده؛ ولى بر اساس ادله حقوقى اين وظيفه بر عهده شوراى نگهبان است:
1. مطابق قانون اساسى «تفسير قانون اساسى به عهده شوراى نگهبان است» يعنى در مباحث و مواردى از قانون اساسى كه ابهام و ايهامى وجود داشته باشد، مرجع تفسير، شوراى نگهبان است و اين شورا هم مطابق اصل 98 قانون اساسى، اصل 99 را تفسير كرده و اين طور بيان مى‏دارد كه اين نظارت «استصوابى» است:
«نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرايى انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديدها مى‏شود».
2. حقوقدانان مى‏گويند: هر گاه در يك عبارت حقوقى لفظ عامى بدون قيد و شرط آوده شود، قيد و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق و عام بودن آن را مى‏رساند. لذا از آنجايى كه در اين اصل، نظارت به صورت عام بيان شده و قيد استطلاعى و يا استصوابى بودن آن ذكر نگرديده، نشانگر مطلق و عام بودن (استصوابى بودن) آن است و به اين دليل كه نظارت استصوابى شامل نظارت استطلاعى نيز مى‏باشد، لذا نظارت در اين اصل، استصوابى است.
3. در اصل 99 قانون اساسى به كلمه «بر عهده دارد» بر مى‏خوريم كه بيان كننده حق مسؤوليت است؛ يعنى، قانون اساسى وقتى مى‏گويد شوراى نگهبان نظارت را برعهده دارد به اين معنا است كه مسؤوليت اين نظارت، كاملاً بر عهده شوراى نگهبان است و مسؤوليت در جايى است كه ضمانت اجرا نيز در كار باشد.
4. در قانون اساس تنها مرجعى كه براى نظارت بر انتخابات شناخته شده، شوراى نگهبان است و اين دليل عام و در همه ابعاد بودن نظارت شوراى نگهبان (استصوابى بودن) آن است.
5. دليل ديگر وحدت سياق است. بدين صورت كه ما در همه جاى قانون اساسى، هنگامى كه بحث از برگزارى انتخابات از سوى وزارت كشور را مى‏بينيم، به نظارت شوراى نگهبان نيز برمى خوريم. در هيچ جاى قانون اساسى نيست كه از اجراى انتخابات به وسيله وزارت كشور صحبت شده باشد و در كنار آن مطلبى از نظارت شوراى نگهبان نباشد. خود اين امر، دليل بر نظارت مطلق و عام؛ يعنى، «نظارت استصوابى» شوارى نگهبان است كه همه مراحل و مقاطع انتخابات را در بر مى‏گيرد.
6. در صورتى كه نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسى، از نوع «استطلاعى» بودن بيشتر قابل اشكال، تشكيك و ايراد مى‏بود؛ زيرا در آن موقع، حقوقدانان مى‏توانستند اشكال كنند كه اگر اين نظارت هيچ ضمانت اجرايى ندارد، پس فايده آوردن آن در قانون اساسى چه بوده است؟!
آيا اگر نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسى، استطلاعى مى‏بود، ديگر آيا آن قدر تأثيرگذار در امر انتخابات و با اهميت بود كه قانون گذار، آن را در قالب يكى از اصول قانون اساسى قرار دهد؟! آيا كافى نبود كه تكليف آن را به قوانين عادى واگذار كند؟!
7. در قانون اساسى و قوانين ديگر، هيچ مرجع ديگرى به جز شوراى نگهبان براى نظارت بر انتخابات مشخص نشده است، لذا از آنجايى كه اجراى انتخابات بدون نظارت مؤثر -كه حق ابطال و تنفيذ را نيز در برگيرد امكان‏پذير نيست؛ بنابراين، مرجع اين نظارت، بايد شوراى نگهبان باشد. از طرفى اگر نظارت شوراى نگهبان استطلاعى بود، بايد در قانون اساسى و قوانين ديگر، مرجع اطلاع مشخص مى‏گرديد. همان، ص 48.
نتيجه آنكه از نظر حقوقى و اعتبار قانونى، تفسير شوراى نگهبان مبنى بر حق نظارت استصوابى، بدون اشكال بوده و عدم تصريح به آن در قانون اساسى اشكالى ايجاد نمى‏كند. به علاوه مطابق همان اصل عقلايى -كه احراز درستى انتخابات و تأييد يا رد صلاحيت نامزدهاى انتخاباتى را بر عهده مرجعى رسمى و قانونى مى‏داند و نيز ضرورت وجود نهاد قانونى كنترل اعمال مجريان (وزارت كشور)، براى برطرف كردن اشتباهات يا سوء استفاده‏هاى احتمالى نهاد اجرايى و پاسخ‏گويى به شكايات و اعتراضات داوطلبان از مجريان انتخاباتى قانون اساسى نهاد؛ به عنوان مرجع رسمى ناظر بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدها و عملكرد مجريان انتخاباتى تعيين كرده است. اين نهادِ ناظر، «شوراى نگهبان» است و در قانون نهاد يا شخص ديگرى به عنوان ناظر يا نهادى كه شوراى نگهبان به آن گزارش دهد، معرفى نشده است. پس تنها ناظر رسمى و قانونى همين شوراى نگهبان است. از طرف ديگر نظارت عقلايى بر رأى‏گيرى و تشخيص صلاحيت داوطلبان، اقتضاى تأييد يا رد و ابطال عملى و مؤثر را دارد و اين ويژگى تنها در قالب نظارت استصوابى قابل تحقق است.
بنابراين نظارت شوراى نگهبان، استصوابى است و نوع آن، نظارت استصوابى صورت دوم (نظارت عدم مغايرت و تعارض) است كه محدودترين صورت از شكل نظارت استصوابى بوده و شوراى نگهبان در رابطه با انتخابات طبق آن عمل مى‏كند. اگر در موردى از نظر صورى يا محتوايى بر خلاف قانون عمل شود، جلوى آن را مى‏گيرد و ابطال مى‏كند.
نكته ديگر آنكه اساساً فلسفه نظارت، اصلاح امور و جلوگيرى از مفاسد و انحرافات است و اين تنها با نظارت فعال و استصوابى امكان‏پذير است و صرف استطلاع كافى نيست. بنابراين به اصطلاح فقهى، تناسب حكم و موضوع نشان مى‏دهد كه نظارت مصوب، همان نظارت استصوابى است. براى مطالعه بيشتر ر.ك:
الف. شعبانى، قاسم، حقوق اساسى و ساختار حكومت جمهورى اسلامى ايران، ص‏177؛
ب. مصباح يزدى، آيت‏الله محمدتقى، پرسش‏ها و پاسخ‏ها، ج 3، ص‏75.



پرسش 2 . برخى مى‏گويند: نظارت استصوابى شوراى نگهبان در زمان امام و مورد تأييد ايشان نبوده و بعد از رحلت حضرت امام براى حذف جريانات رقيب درست شده است، نظر شما در اين باره چيست؟
پاسخ :
اگر به تاريخچه نظارت استصوابي مراجعه گردد، موارد متعددي يافت مي‏شود كه هم در قوانين انتخاباتي و هم در عمل، شوراي نگهبان چنين مسؤوليتي را بر عهده گرفته و آن را اعمال نموده است:
يك. در اولين قانون انتخابات، مصوب سال 1362 موادي مشاهده مي‏شود كه نظارت عام و استصوابي شوراي نگهبان را تأييد مي‏كند و با نظارت استطلاعي محض سازگاري ندارد؛ مثلا در ماده 3 اين قانون آمده است: «نظارت بر انتخابات به عهده شوراي نگهبان است. اين نظارت عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است».
همچنين به موجب تبصره يك ماده 3: «اشخاصي كه هيأت اجرايي، صلاحيت آنان را رد كند، حق دارند به هيأت نظارت استاني شوراي نگهبان شكايت كنند و اين مرجع در مهلت مقرر، بايد به شكايت رسيدگي كند و نتيجه را اعلام كند».
براساس تبصره ماده 69: «افرادي كه از نحوه برگزاري انتخابات شكايت داشته باشند، مي توانند ظرف هفت روز از نتايج اخذ رأي ، شكايت خود را به دبيرخانه شوراي نگهبان تسليم كنند».
براساس ماده 69: «اعلام ابطال انتخابات حوزه انتخابي از رسانه هاي گروهي در اختيار شوراي نگهبان است».
بر طبق ماده 70: «تأييد انتخابات از طرف شوراي نگهبان ضرورت دارد و صدور اعتبارنامه براي انتخاب شدگان منوط به تأييد شوراي نگهبان است».
در قانون انتخابات مصوب سال 1365 نيز مواردي مشاهده مي شود كه مؤيد نظارت استصوابي شوراي نگهبان است. حال سؤال اين است كه اگر نظارت شورا صرفاً استطلاعي بوده، چگونه مي تواند در تمام مراحل انتخابات اظهار نظر كند و رأي آن هم نافذ باشد؟ چگونه مي تواند نظر وزارت كشور را در رد برخي از افراد تخطئه كند؟ چگونه مي‏تواند حكم به ابطال انتخابات بدهد؟
دو. آيا رد صلاحيت تعدادي از كانديداها در مجلس اول، دوم و سوم -كه همه اينها در زمان حيات امام راحل(ره) بوده است آن هم رد صلاحيت كساني كه چه بسا مورد تأييد وزارت كشور بوده اند (مانند رد صلاحيت آقايان اكبرزاده، رضوي و...) جز با نظارت استصوابي قابل توجيه است؟!
آيا امام راحل(ره) در هيچ يك از اين موارد تذكري به شوراي نگهبان، دال بر عدم صلاحيت آنان براي اين كار داده است؟ آيا تفسير اصل 99 و حدود اختيارات شوراي نگهبان به عهده آن شورا است يا وزارت كشور؟!
سه. شوراي نگهبان در زمان امام راحل(ره)، انتخابات در بعضي از حوزه‏هاي انتخابيه را باطل اعلام كرد و نه تنها اين عمل مورد اعتراض او واقع نشد؛ بلكه مورد تأييد ايشان نيز قرار گرفت.
حضرت امام(ره) در حمايت از شوراي نگهبان در مقابل جوسازي‏هاي شديد عليه اين نهاد و عملكرد آن در ابطال چند حوزه انتخابيه فرمود:
«چنانچه مشاهده مي شود پس از انتخابات مرحله اول از دوره دوم مجلس شوراي اسلامي، افرادي كه نظريه شوراي نگهبان در ابطال يا تأييد بعضي از حوزه ها موافق ميلشان نبوده است، دست به شايعه افكني زده و اعضاي محترم شوراي نگهبان (ايدهم الله تعالي) را -كه حافظ مصالح اسلام و مسلمين هستند تضعيف و يا خداي نكرده توهين مي نمايند و به پخش اعلاميه و خطابه در مطبوعات و محافل دست زده‏اند... من به اين آقايان هشدار مي دهم كه تضعيف و توهين به فقهاي شوراي نگهبان امري خطرناك براي كشور و اسلام است. هميشه انحرافات به تدريج در يك رژيم وارد مي شود و در آخر رژيمي را ساقط مي‏نمايد. لازم است همه به طور اكيد به مصالح اسلام و مسلمين توجه كنيم و به قوانين -هر چند مخالف نظر و سليقه شخصي‏مان باشد احترام بگذاريم... در خاتمه بايد بگويم كه حضرات آقايان فقهاي شوراي نگهبان را با آشنايي و شناخت تعيين كردم و احترام به آنان و حفظ مقامشان را لازم مي‏دانم و اميد آن دارم كه اين نحو امور تكرار نشود. و به شوراي نگهبان تذكر مي‏دهم كه در كار خود استوار باشيد و با قاطعيت و دقت عمل فرماييد و به خداي متعال اتكار كنيد».صحيفه نور، ج 17، ص 269.
چهار. برخي از منتقدان گفته‏ اند: در اولين انتخابات مجلس شوراي اسلامي در سال 1360 درباره نظارت استصوابي، سخني مطرح نبوده است و بر ادعاي خود چنين شاهد آورده‏اند: «شوراي نگهبان در مورد رد صلاحيت برخي از كانديداها (مانند كيانوري، احسان طبري، محمد علي عمويي و...) به اصول 64 و 67 استناد مي‏كند؛ نه به اصل 99 و حق نظارت استصوابي خود. اگر استنباط شوراي نگهبان از اصل 99 نظارت استصوابي بود، چرا در رد صلاحيت به همين اصل استناد نكرده است؟»
پاسخ اين سخن روشن است؛ زيرا هر چند اصل 99 بر نظارت استصوابي دلالت دارد و شوراي نگهبان بر اساس همين اصل حق بررسي و رد صلاحيت‏ها را براي خود قائل است؛ اما همين اصل به تنهايي نشان نمي‏دهد كه چه كساني‏داراي صلاحيت‏اند و چه كساني داراي صلاحيت نيستند. شوراي نگهبان براساس قانون انتخابات -كه اوصاف و شرايط نامزدي را مشخص مي‏كند به تأييد و يا رد صلاحيت ها اقدام مي كند.
در اولين دوره انتخابات مجلس، هنوز قانون انتخابات تدوين نشده بود؛ لذا شوراي نگهبان چاره اي نداشت جز اينكه رد صلاحيت‏ها را به بعضي از اصول قانون اساسي، مستند سازد. جالب اين است كه منتقد محترم نيز در جايي به اين نكته اعتراف كرده است: «تصويب و تدوين قانون انتخابات در سال 62 انجام گرفته است‏به نقل از: نيكزاد، عباس، نظارت استصوابي، صص 87-77.». (لوح فشرده پرسمان، اداره مشاوره نهاد رهبري، كد: 1/100133232)