-شوراي نگهبان-نظارت استصوابي‏-نظارت استطلاعي-

نظارت استصوابي يعني چه؟ چرا شوراي نگهبان اعمال نظارت استصوابي مي‏كند؟

نظارت بر چگونگى و حسن اجراى فرآيندهاى قانونى - سياسى، در هر كشور به دو گونه قابل تصور است:

1. نظارت استطلاعى‏
به نظارتى گفته مى‏شود كه ناظر موظف است تنها از وضعيتى كه مجريان انجام مى‏دهند، اطلاع يابد. سپس بدون آنكه خود اقدام عملى كند و نحوه اجرا را تأييد يا رد كند، آنچه را مشاهده كرده به مقام ديگرى گزارش دهد. اين گونه نظارت -كه صرفاً جنبه آگاهى‏يابى دارد به واقع حق همه شهروندان جامعه است و تفاوتى با نظارت ساير شهروندان ندارد؛ مگر از جهت امكان دسترسى به اطلاعات طبقه‏بندى شده. اين گونه نظارت را نظارت غيرفعال يا «Passive» نيز مى‏گويند.

2. نظارت استصوابى‏
«استصواب» كه واژه عربى است با واژه «صواب» هم ماده است. «صواب» به معناى درست در مقابل خطا و «استصواب» به معناى صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل اينكه گفته شود: اين كار صحيح و بى اشكال است.
در اصطلاح «نظارت استصوابى» به نظارتى گفته مى‏شود كه در آن ناظر، در موارد تصميم‏گيرى حضور دارد و بايد اقدامات انجام شده را تصويب كند تا جلوى هر گونه اشتباه و يا سوء استفاده از جانب مجريان گرفته شود. بنابراين نظارت استصوابى نظارت همراه با حق دخالت و تصميم‏گيرى است. اين گونه نظارت را نظارت فعال يا «Active» نيز مى‏گويند.
نظارت استصوابى به چند صورت تصور مى‏شود:

1-2. نظارت استصوابى تطبيقى‏
در اين فرض ناظر موظف است، اقدامات و اعمال كارگزار را با ضوابط و مقررات تعيين شده، تطبيق دهد و در صورت عدم انطباق، عمل و اعتبار ندارد و منوط به تأييد ناظر است.

2-2. نظارت عدم مغايرت و تعارض‏
در اين گونه نظارت ناظر موظف است از خروج و انحراف كارگزار از محدوده مقرر شده، جلوگيرى و منع كند. اين گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دايره محدودترى دارد و از آن به نظارت استصوابى حداقلى ياد مى‏شود.

3-2. نظارت مطلق‏
در اين شيوه از نظارت هر عملى كه كارگزار انجام مى‏دهد، منوط به تأييد ناظر است و در صورت سكوت يا عدم اظهار نظر و يا عدم حضور او، كليه اقدامات كارگزار غير قانونى و بى‏اعتبار است.
سؤالى كه اكنون مطرح مى‏شود اين است كه: آيا شوراى نگهبان حق نظارت استصوابى دارد يا نه؟ در صورت مثبت بودن چه نوع نظارت استصوابى و با چه ساز و كارى، به وسيله شوراى نگهبان اعمال مى‏شود؟
در پاسخ گفتنى است نظارت استصوابى به وسيله شوراى نگهبان، داراى پشتوانه‏هاى عقلايى و قانونى است؛ زيرا در بسيارى از كشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم، براى تصدى مسؤوليت‏هاى مهم، شرايط ويژه‏اى در نظر گرفته مى‏شود تا هم وظايف محوله به شخص مورد نظر، به درستى انجام پذيرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بى كفايتى و نالايق بودن مسؤول برگزيده شده، پايمال نگردد.
از اين‏رو امروزه در دموكراتيك‏ترين نظام‏هاى دنيا، شرايط ويژه‏اى براى انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان (در فرايندهاى انتخاباتى) در نظر گرفته مى‏شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرايط داوطلبان انتخابات تعيين مى‏كند. اين نهاد، عهده‏دار بررسى وضعيت و روند انجام انتخابات و وجود يا عدم وجود شرايط لازم در داوطلبان است كه در نتيجه به تأييد يا رد صلاحيت داوطلبان مى‏انجامد.
بنابراين نظارت استصوابى، امرى شايع، عقلايى و قانونى در بسيارى از كشورها و نظام‏هاى موجود دنيا است؛ مثلاً يكى از شرايط معتبر در تعداد زيادى از نظام‏هاى سياسى جهان، اين است كه نامزد مورد نظر، سابقه كيفرى نداشته باشد و افراد داراى سوء سابقه كيفرى، از پاره‏اى از حقوق اجتماعى از جمله انتخاب شدن براى مجالس تصميم‏گيرى، هيأت‏هاى منصفه، شوراها و... محروم‏اند و نيز شرايطى نظير التزام عملى و پذيرش قانون اساسى، سلامت روان و عقلى و....ر. ك: مرندى، مرتضى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى، ص 47.
در كشور ما نيز -مانند ساير كشورهاى جهان قانون مرجعى را معرفى كرده است كه براى انتخابات و صلاحيت نامزدهاى انتخاباتى نظارت كند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسى، اين وظيفه بر عهده شوراى نگهبان قرار دارد: «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد».

نظارت در قانون اساسى‏
نكته قابل توجه اينكه در قانون اساسى به نوع نظارت تصريح نشده؛ ولى بر اساس ادله حقوقى اين وظيفه بر عهده شوراى نگهبان است:
1. مطابق قانون اساسى «تفسير قانون اساسى به عهده شوراى نگهبان است» يعنى در مباحث و مواردى از قانون اساسى كه ابهام و ايهامى وجود داشته باشد، مرجع تفسير، شوراى نگهبان است و اين شورا هم مطابق اصل 98 قانون اساسى، اصل 99 را تفسير كرده و اين طور بيان مى‏دارد كه اين نظارت «استصوابى» است:
«نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرايى انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديدها مى‏شود».
2. حقوقدانان مى‏گويند: هر گاه در يك عبارت حقوقى لفظ عامى بدون قيد و شرط آوده شود، قيد و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق و عام بودن آن را مى‏رساند. لذا از آنجايى كه در اين اصل، نظارت به صورت عام بيان شده و قيد استطلاعى و يا استصوابى بودن آن ذكر نگرديده، نشانگر مطلق و عام بودن (استصوابى بودن) آن است و به اين دليل كه نظارت استصوابى شامل نظارت استطلاعى نيز مى‏باشد، لذا نظارت در اين اصل، استصوابى است.
3. در اصل 99 قانون اساسى به كلمه «بر عهده دارد» بر مى‏خوريم كه بيان كننده حق مسؤوليت است؛ يعنى، قانون اساسى وقتى مى‏گويد شوراى نگهبان نظارت را برعهده دارد به اين معنا است كه مسؤوليت اين نظارت، كاملاً بر عهده شوراى نگهبان است و مسؤوليت در جايى است كه ضمانت اجرا نيز در كار باشد.
4. در قانون اساس تنها مرجعى كه براى نظارت بر انتخابات شناخته شده، شوراى نگهبان است و اين دليل عام و در همه ابعاد بودن نظارت شوراى نگهبان (استصوابى بودن) آن است.
5. دليل ديگر وحدت سياق است. بدين صورت كه ما در همه جاى قانون اساسى، هنگامى كه بحث از برگزارى انتخابات از سوى وزارت كشور را مى‏بينيم، به نظارت شوراى نگهبان نيز برمى خوريم. در هيچ جاى قانون اساسى نيست كه از اجراى انتخابات به وسيله وزارت كشور صحبت شده باشد و در كنار آن مطلبى از نظارت شوراى نگهبان نباشد. خود اين امر، دليل بر نظارت مطلق و عام؛ يعنى، «نظارت استصوابى» شوارى نگهبان است كه همه مراحل و مقاطع انتخابات را در بر مى‏گيرد.
6. در صورتى كه نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسى، از نوع «استطلاعى» بودن بيشتر قابل اشكال، تشكيك و ايراد مى‏بود؛ زيرا در آن موقع، حقوقدانان مى‏توانستند اشكال كنند كه اگر اين نظارت هيچ ضمانت اجرايى ندارد، پس فايده آوردن آن در قانون اساسى چه بوده است؟!
آيا اگر نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسى، استطلاعى مى‏بود، ديگر آيا آن قدر تأثيرگذار در امر انتخابات و با اهميت بود كه قانون گذار، آن را در قالب يكى از اصول قانون اساسى قرار دهد؟! آيا كافى نبود كه تكليف آن را به قوانين عادى واگذار كند؟!
7. در قانون اساسى و قوانين ديگر، هيچ مرجع ديگرى به جز شوراى نگهبان براى نظارت بر انتخابات مشخص نشده است، لذا از آنجايى كه اجراى انتخابات بدون نظارت مؤثر -كه حق ابطال و تنفيذ را نيز در برگيرد امكان‏پذير نيست؛ بنابراين، مرجع اين نظارت، بايد شوراى نگهبان باشد. از طرفى اگر نظارت شوراى نگهبان استطلاعى بود، بايد در قانون اساسى و قوانين ديگر، مرجع اطلاع مشخص مى‏گرديد. همان، ص 48.
نتيجه آنكه از نظر حقوقى و اعتبار قانونى، تفسير شوراى نگهبان مبنى بر حق نظارت استصوابى، بدون اشكال بوده و عدم تصريح به آن در قانون اساسى اشكالى ايجاد نمى‏كند. به علاوه مطابق همان اصل عقلايى -كه احراز درستى انتخابات و تأييد يا رد صلاحيت نامزدهاى انتخاباتى را بر عهده مرجعى رسمى و قانونى مى‏داند و نيز ضرورت وجود نهاد قانونى كنترل اعمال مجريان (وزارت كشور)، براى برطرف كردن اشتباهات يا سوء استفاده‏هاى احتمالى نهاد اجرايى و پاسخ‏گويى به شكايات و اعتراضات داوطلبان از مجريان انتخاباتى قانون اساسى نهاد؛ به عنوان مرجع رسمى ناظر بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدها و عملكرد مجريان انتخاباتى تعيين كرده است. اين نهادِ ناظر، «شوراى نگهبان» است و در قانون نهاد يا شخص ديگرى به عنوان ناظر يا نهادى كه شوراى نگهبان به آن گزارش دهد، معرفى نشده است. پس تنها ناظر رسمى و قانونى همين شوراى نگهبان است. از طرف ديگر نظارت عقلايى بر رأى‏گيرى و تشخيص صلاحيت داوطلبان، اقتضاى تأييد يا رد و ابطال عملى و مؤثر را دارد و اين ويژگى تنها در قالب نظارت استصوابى قابل تحقق است.
بنابراين نظارت شوراى نگهبان، استصوابى است و نوع آن، نظارت استصوابى صورت دوم (نظارت عدم مغايرت و تعارض) است كه محدودترين صورت از شكل نظارت استصوابى بوده و شوراى نگهبان در رابطه با انتخابات طبق آن عمل مى‏كند. اگر در موردى از نظر صورى يا محتوايى بر خلاف قانون عمل شود، جلوى آن را مى‏گيرد و ابطال مى‏كند.
نكته ديگر آنكه اساساً فلسفه نظارت، اصلاح امور و جلوگيرى از مفاسد و انحرافات است و اين تنها با نظارت فعال و استصوابى امكان‏پذير است و صرف استطلاع كافى نيست. بنابراين به اصطلاح فقهى، تناسب حكم و موضوع نشان مى‏دهد كه نظارت مصوب، همان نظارت استصوابى است. براى مطالعه بيشتر ر.ك:
الف. شعبانى، قاسم، حقوق اساسى و ساختار حكومت جمهورى اسلامى ايران، ص‏177؛
ب. مصباح يزدى، آيت‏الله محمدتقى، پرسش‏ها و پاسخ‏ها، ج 3، ص‏75.
(لوح فشرده پرسمان، اداره مشاوره نهاد رهبري، كد: 79/500015)